IMPORTANTE (E BRUTTA) NOVITA’ PER LE ASSOCIAZIONI IN REGIME FORFETARIO L. 398/1991

IL DISEGNO DI LEGGE PER LA RIFORMA DEL TERZO SETTORE

1 – Inquadramento generale

In data 22/8/2014 il Governo ha presentato alla Camera dei Deputati il disegno di legge concernente “Delega al Governo per la riforma del terzo settore, dell’impresa sociale e per la disciplina del servizio civile universale”. 

Il disegno di legge delega deve essere approvato dalla Camera dei Deputati e dal Senato (si spera senza troppi rimpalli) e ottenere per talune sue parti anche l’approvazione della Conferenza Unificata Stato-Regioni, dopo di che il Governo avrà 12 mesi per emanare una serie di decreti legislativi sui vari temi.

Si tratta di una riforma che si preannuncia importante per molti (non tutti) i soggetti del terzo settore, in quanto i decreti delegati dovranno intervenire in modo invasivo e innovativo sulle norme civilistiche, sulla legislazione di settore, sul regime fiscale.

D’altra parte sono ben note le criticità dell’attuale ordinamento: norme civili rimaste ferme al C.C. del 1942, stratificazione di leggi di settore che hanno creato disorganicità e disparità di trattamento tra soggetti comunque aventi “utilità sociale diffusa” ormai non più socialmente (e finanziariamente) sostenibili; eccesso di burocratizzazione e caos interpretativo e gestionale da parte dei vari uffici pubblici (Ministeri, Regioni, Province, CONI, ecc.) preposti alla registrazione e al controllo dei vari tipi di enti non profit; continuo affossamento della effettiva partecipazione degli enti non profit alla programmazione sociale e sanitaria da parte degli enti locali; lento soffocamento del servizio civile; assenza di validi strumenti per rafforzare e patrimonializzare gli enti non profit.

Restano fuori dalla delega il riordino dei sindacati e dei partiti politici, pur trattandosi giuridicamente di associazioni e, quindi, di soggetti del c.d. terzo settore. Inoltre non vengono citate espressamente le società di mutuo soccorso, che pure operano nel sistema del “welfare partecipativo” (termine usato dal Ministero del lavoro, ad esito della consultazione pubblica sulla bozza di legge delega). Restano ovviamente esclusi gli enti ecclesiastici, soggetti alle norme concordatarie, salvo che per gli aspetti fiscali. Inoltre pare che non venga rivisto il regime civile dei comitati, non espressamente citati dalla legge delega, forse per banale dimenticanza. Restano escluse della delega le varie leggi speciali che hanno istituito alcuni tipi di fondazioni di settore: ex bancarie, enti lirici, ecc.. Infine restano esclusi dalla delega tutti gli enti non profit che appartengono al settore pubblico (consorzi pubblici, ecc.).

La delega ha avuto un breve periodo di consultazione pubblica, cui hanno partecipato 1.016 soggetti, di cui il 37,4% sono stati organizzazioni del terzo settore ed il resto singoli cittadini o  organizzazioni imprenditoriali e professionali. 

 

2 – Aspetti civilistici

Ai fini civilistici la delega mantiene i soggetti previsti dal Libro I del C.C., cioè i comitati, le associazioni e le fondazioni, confermando altresì la distinzione tra enti iscritti o non iscritti nel Registro delle Persone Giuridiche e quindi dotati o meno della personalità giuridica. 

In merito ai soggetti l’unica novità annunciata sarà l’introduzione di una disciplina specifica per le fondazioni “di partecipazione”, intesa come species del genus fondazione, notevolmente cresciute di numero (e di peso economico) negli ultimi anni sia nel settore privato che nel rapporto misto pubblico/privato (anche se spesso sono servite principalmente per eludere i vincoli della finanza pubblica).   

La delega prevede importanti interventi sul regime civile degli enti non profit (art. 2), tra cui si segnalano questi temi:

a)la riorganizzazione e semplificazione del procedimento di riconoscimento della personalità giuridica, oggi suddiviso tra Regioni e Prefettura, con notevoli differenze di prassi tra i vari uffici, prevedendo che il criterio discriminante per ottenere e mantenere la personalità giuridica dovrà essere “il rapporto tra i mezzi propri … e il suo indebitamento complessivo” (lett. E);

b)la previsione di adeguate forme di pubblicità del Registro delle Persone Giuridiche e dei dati in esso contenuti (lett. E);

c) la definizione di forme e modalità di organizzazione e di amministrazione degli enti non profit (lett. F), per cui verranno rivisitati la composizione ed i poteri degli organi sociali, creando anche le condizioni per inserire negli statuti organi di governance più flessibili, in linea con quanto previsto per le società di capitali (amministratore unico, amministratore delegato, comitato esecutivo, ecc.);

d)la codificazione del divieto del c.d. “lucro soggettivo” prevedendo espressamente “il divieto di distribuzione, anche in forma indiretta, degli utili e del patrimonio” (lett. G); si tratta, come è noto, del tratto caratteristico e distintivo degli enti non profit, oggi previsto dalle singole leggi speciali e desunto dalla dottrina e dalla giurisprudenza in via interpretativa dall’attuale testo del C.C.;

e) la disciplina dell’attività d’impresa eventualmente esercitata dagli enti non profit, definendo criteri e vincoli di strumentalità e introducendo l’obbligo civilistico di tenere una contabilità separata (lett. H); tema molto importante e complesso, che porterà, tra l’altro, a disciplinare il rapporto con il Registro Imprese tenuto dalle CCIAA e i criteri e limiti per l’assoggettamento alle procedure concorsuali (fallimento, ecc.); 

f) la previsione di obblighi di controllo interno, di rendicontazione, di trasparenza e d’informazione nei confronti dei soci e dei terzi, creando regimi diversificati in ragione della dimensione economica dell’attività svolta e dell’eventuale impiego di risorse pubbliche (lett. I); 

g) la disciplina dei casi, dei limiti e degli obblighi di pubblicità relativi ai compensi attribuiti ai componenti degli organi di amministrazione e controllo, ai dirigenti nonché agli associati (lett. M);

E’ quindi lecito aspettarsi una riscrittura quasi totale del Libro I del C.C., che impatterà sui singoli enti non profit per vari aspetti:

- inevitabile obbligo di (ennesimo) adeguamento dello statuto;

- nuovi criteri di formazione degli organi amministrativi e possibile redistribuzione dei poteri tra di loro e l’assemblea;

- previsione per gli enti di maggiori dimensioni (tutte da chiarire) dell’organo di controllo interno obbligatorio; 

- introduzione di particolari obblighi di contabilità e di bilancio e anche di pubblicità dello stesso (forse tramite il deposito presso il Registro Imprese della CCIAA).

La delega non prevede la (rinascita) di una “authority” per il terzo settore, ma solo la costituzione presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri di un ufficio (c.d. “struttura di missione”) che dovrà coordinare le azioni di promozione e di vigilanza, in accordo con i Ministeri competenti. Si è quindi (probabilmente e salvo interventi del Parlamento) persa l’occasione per far fare veramente un salto di qualità al terzo settore, in termini sia di vigilanza ma anche di necessaria promozione  e di difesa rispetto alla prassi operativa dei vari apparati dello Stato e delle Regioni, che quotidianamente vessano gli enti non profit con vincoli e angherie ben note agli addetti ai lavori.

Un aspetto interessante della delega, forse  più amministrativo che civilistico, è l’impegno a superare la frammentazione del sistema di registrazione degli enti, cioè la costituzione e gestione dei vari registri e albi di settore, sia nazionali che regionali, tramite la previsione di un registro unico del terzo settore. Si tratta sicuramente di un’idea valida, viste le attuali disparità di trattamento dei registri delle o.d.v. (o delle a.p.s.) tra le singole Regioni; sicuramente sarà difficile riuscirci dato che la cessata Agenzia per il Terzo Settore ne aveva censiti oltre 300 !

 

3 – Novità per le o.d.v. e le a.p.s.

Nella realtà operativa è molto difficile comprendere la distinzione tra o.d.v. e a.p.s., in quanto le attività svolte tendono a sovrapporsi in molti ambiti (sociale, educativo, ambientale, ecc.) ed è comune ad entrambe la presenza (e prevalenza) del lavoro gratuito dei soci.

L’art. 3 della delega tratta unitariamente delle o.d.v. e delle a.p.s. lasciando intendere, tra le righe, che il futuro assetto del comparto potrebbe essere quello di approdare se non ad un’unica legge quanto meno ad una loro forte integrazione.

La delega prevede infatti, limitandosi alla sostanza:

a) l’armonizzazione delle diverse discipline vigenti in materia di volontariato e di promozione sociale (lett. A);

b) la valorizzazione delle diverse esperienze di volontariato (lett. C);

c) il riconoscimento e la valorizzazione delle reti associative di secondo livello (lett. D);

d) la revisione e promozione del sistema dei centri di servizio per il volontariato e il riordino delle modalità di riconoscimento e di controllo degli stessi (let. E);

e) la revisione e razionalizzazione del sistema degli Osservatori Nazionali per il volontariato e per la promozione sociale (lett. F).

Oltre a questi punti specifici si ricordi che la delega mira anche a riordinare la selva di albi e registri, aspetto particolarmente importante per le o.d.v., ancora oggi prive di un registro nazionale per gli enti di maggiori dimensioni.  

Come si vedrà, la delega comprende anche la riforma delle ONLUS, per cui si vedrà se da questa “armonizzazione” tra o.d.v. e a.p.s. verrà rivista, e in che modo, anche la qualifica di ONLUS “di diritto” per le o.d.v., aspetto particolarmente importante dato che da essa derivano tutte le attuali agevolazioni fiscali previste per le erogazioni liberali.

Pur non essendo indicato in modo esplicito, è plausibile ritenere che la “revisione e promozione” del sistema dei C.S.V. potrà portare ad una loro estensione ed apertura alle a.p.s., anche negli organi direttivi; d’altra parte è noto che in varie Regioni i C.S.V. operano già anche come sportello di assistenza e consulenza per le a.p.s.. 

Questa “revisione” dei C.S.V. potrebbe portare anche ad una prossima condivisione con le a.p.s. dell’attuale sistema di finanziamento del volontariato tramite le fondazioni ex bancarie, già soggetto ad attacchi in passato da altri settori del non profit.

 

4 – Novità per l’impresa sociale

L’art. 4 della delega tende a rivitalizzare l’impresa sociale, introdotta nel nostro ordinamento dal D. Lgs. 155/2006, mai veramente decollata per la totale assenza di agevolazioni di alcun tipo e quindi non “competitiva” rispetto all’analoga figura della cooperativa sociale.

E’ noto che possono diventare “imprese sociali” sia gli enti non profit “classici”, quelli del Libro I del C.C., che le società che rinuncino al lucro “soggettivo”, se svolgono attività imprenditoriale nei settori indicati dal D. Lgs. 155/2006 aventi rilevante “utilità sociale”.

La novità più importante e delicata è quella di prevedere che la qualifica di “impresa sociale” non sia più meramente facoltativa, ma che diventi obbligatoria in presenza di elementi e parametri da definire con i decreti delegati. La qualifica di “impresa sociale” verrà estesa “di diritto” alle cooperative sociali e ai loro consorzi. 

La delega prevede l’ampliamento dei settori di attività possibili per l’impresa sociale e l’individuazione dei limiti per lo svolgimento di altre e diverse attività commerciali collaterali. Tra le nuove attività possibili la consultazione pubblica ha evidenziato il commercio equo e solidale, l’housing sociale, il microcredito, l’agricoltura sociale. Inoltre è stato chiesto di ampliare le categorie di lavoratori considerati “svantaggiati”, considerando tali anche i soggetti con uno svantaggio “temporaneo”  (ex detenuti, rifugiati, migranti vittime del traffico di esseri umani, giovani provenienti da comunità alloggio e da centri di accoglienza).

Al pari di quanto oggi previsto per le cooperative anche alle imprese sociali aventi la forma di società di capitali potrà essere concesso di remunerare il capitale sociale e di ripartire gli utili rispettando taluni limiti e condizioni. A questo aspetto si collegherà la possibilità per le imprese sociali di accedere a forme di raccolta di capitali di rischio tramite portali telematici (il c.d. “crowd funding”) e l’introduzione di sostegni alla diffusione dei “titoli di solidarietà sociale” a ad altre forma di c.d. “finanza sociale” (art. 6, lett. F). E’ chiaro che questi elementi, se veramente importanti come agevolazioni, porteranno alla diffusione principalmente di imprese sociali in forma di società di capitali (s.r.l. e s.p.a.); potrebbero quindi diventare più frequenti i casi di trasformazione eterogenea da associazioni e fondazioni verso le forme di s.r.l. e le s.p.a. “imprese sociali” senza scopo di lucro.

Per favorire la partnership profit/non profit e/o con gli enti pubblici la delega prevede che le imprese private e la pubblica amministrazione potranno designare propri membri negli organi di amministrazione delle imprese sociali, salvo il divieto di assumerne la direzione e il controllo. 

La delega prevede lo stanziamento di € 50 mln. per la creazione di un fondo rotativo “destinato a finanziare a condizioni agevolate gli investimenti in beni strumentali materiali e immateriali”: si tratta dell’unico stanziamento previsto dalla delega che, per il resto, prevede che la riforma complessiva del terso settore sia “a costo zero”.

   

5 – Il Servizio Civile Universale

L’art. 5 della delega è teso a rilanciare il Servizio Civile, che verrà denominato “universale”.

Il S.C.U. sarà riservato ai giovani tra i 18 e i 28 anni, con un contingente massimo previsto dalla programmazione triennale; diventando “universale” esso sarà aperto anche a giovani che non hanno la cittadinanza italiana. La riforma dovrà prevedere un limite di durata del servizio civile che cerchi di far quadrare le esigenze di vita dei giovani, le finalità generali del Servizio, la durata dei vari progetti e, concetto non esplicitato ma chiaro tra le righe, i vincoli di bilancio.

La delega prevede, inoltre, che venga finalmente definito lo status giuridico dei giovani in servizio civile, con un rapporto che non sarà assimilabile al lavoro dipendente e con completa esenzione da imposizione fiscale. Dovrà inoltre essere in qualche modo valorizzato questo periodo di servizio civile  per il suo successivo utilizzo nei “percorsi di istruzione e in ambito lavorativo”; su questi temi saranno probabilmente mutuati gli istituti già previsti per la cooperazione internazionale allo sviluppo (v. oltre).

 

6 – Le norme fiscali e di copertura finanziaria

Premessa fondamentale per la comprensione della delega nel suo complesso è che da essa “non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica” (art. 7), salvo  lo specifico stanziamento di € 50 mln. per le sole imprese sociali sopra ricordato.

In sostanza tutte le norme che parlano di “promozione” e “valorizzazione” degli enti del terzo settore potranno essere tradotte in pratica solo se si troveranno le risorse all’interno dello stesso comparto, “razionalizzando”, come si suole dire, tutta la miriade di agevolazioni fiscali settoriali sparse in varie leggi. In questo gioco “a somma zero” sarà inevitabile che taluni enti non profit perdano qualche agevolazione, con l’auspicio di ottenere comunque vantaggi di altro tipo. 

E’ quindi possibile che, ad esempio, il regime delle attività de commercializzate dell’art. 148 del TUIR possa essere ridotto, sia per soggetti che per attività, per recuperare gettito fiscale; così come il regime forfetario ex L. 398/1991 potrebbe diventare meno generoso di quello che è attualmente.

Con questa premessa si possono meglio comprendere le norme previste dall’art. 6, che delegano il Governo a riscrivere completamente il regime tributario degli “enti non commerciali” e delle ONLUS, delle agevolazioni per il fund raising e del sistema del “5 per mille”.

La delega prevede infatti (art. 6):

a) la rivisitazione della definizione fiscale di “ente non commerciale” e di ONLUS, con la “razionalizzazione“ dei regimi fiscali e contabili semplificati;

b) la razionalizzazione del regime di deducibilità/detraibilità delle erogazioni liberali;

c) la riforma strutturale del “5 per mille”, con riguarda agli enti ammissibili, al limite di bilancio annualmente disponibile (che quindi rimane, nonostante le varie proteste),  al sistema di calcolo e di erogazione dei contributi spettanti, nonché prevedendo obblighi di pubblicità a carico degli enti beneficiari.

E’ auspicato dalla stessa legge delega che si possa pervenire ad un “testo unico” delle norme vigenti per gli enti non profit e le ONLUS: sarebbe un grande risultato in termini almeno di chiarezza.

L’art. 6 prevede inoltre la “promozione” dell’assegnazione agli enti non profit degli immobili pubblici inutilizzati e dei beni (immobili e mobili) confiscati alla criminalità organizzata. La norma è inserita nell’art. 6, anche se non ha alcun attinenza con il regime fiscale, per cui sembra posta in tale articolo come “ciliegina” su una torta che si preannuncia amara.

 

7 – Sintesi

La delega ha un respiro “universale” in quanto copre (quasi) tutti gli enti non profit (come soggetti e come attività), i loro enti di rappresentanza, gli apparati pubblici coinvolti (Stato e Regioni); riguarda gli aspetti civili, amministrativi e fiscali.

Il vincolo del divieto di nuove o maggiori spese a carico del bilancio pubblico appare molto stringente e foriero di novità, sia positive che negative.

Sicuramente sarà un’operazione ardua ridurre ad unità e sistema un complesso di norme e di situazioni così imponente e disorganico, creatosi nell’arco di decenni.

Tuttavia anche questa delega presenta lacune importanti per il non profit.

Dispiace notare come non sia stato previsto un organo di consultazione ufficiale (e unitario) degli enti di tutela e rappresentanza del non profit. E’ quindi molto probabile (cioè: certo) che le singole lobby dei vari settori di enti non profit lavoreranno sotto traccia con gli uffici governativi per strappare agevolazioni per i loro associati, spesso (cioè: inevitabilmente) a discapito degli altri enti che non hanno a loro volta lobby altrettanto potenti.

Inoltre la mancata previsione di una vera e propria “authority” di settore lascia, ancora una volta, il terzo settore “orfano” di un “padre” forte in grado di vigilare (e punire) chi sbaglia (anche  evadendo il fisco), ma anche di aiutare e far crescere il non profit, specie nel confronto con pezzi importanti dell’apparato pubblico. 

Ancora: manca una delega a prevedere uno status normativo specifico per i volontari e per i lavoratori del non profit, sia in termini di inquadramento, di semplificazione dei vari adempimenti (es. sicurezza) e di vera e propria agevolazione, fiscale e contributiva. Ad esempio non viene rimosso il vincolo che nelle imprese sociali non vi possano essere volontari in misura superiore alla metà dei lavoratori dipendenti, di fatto sbarrando questa strada a molte o.d.v. attive in settori con rilevante impiego di volontari (es. trasporti sanitari).

Sicuramente gli enti di rappresentanza delle o.d.v. dovranno essere vigili e presenti nelle stanze ministeriali quando verranno redatti i decreti delegati, per non avere poi la sorpresa di essere stati spogliati di quanto faticosamente conquistato in tanti anni di lavoro sul campo. 

 

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